山東允許進(jìn)城農(nóng)民返鄉(xiāng)落戶：按照“宜城則城、宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)”原則

　　與城鎮(zhèn)化背道而馳？

　　事實(shí)上，山東允許返鄉(xiāng)落戶的相關(guān)表述，最早出現(xiàn)于2020年12月山東省發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化戶籍管理制度改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的通知》。

　　當(dāng)時(shí)，山東有關(guān)部門解讀說，這是為了建立城鄉(xiāng)有序流動(dòng)的戶口遷徙制度，解決農(nóng)村人口進(jìn)城落戶最擔(dān)心的過不好、回不去等顧慮。

　　自改革開放以來，從中央到地方，一直在探索如何破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化。但至今，城鄉(xiāng)二元分割的制度還沒有得到根本打破。

　　近幾年，不少地方城鎮(zhèn)化步伐放緩，山東就是一個(gè)典型。數(shù)據(jù)顯示，2020年山東省常住人口城鎮(zhèn)化率為61.8%，過去五年間提高了4.8個(gè)百分點(diǎn)。但近三年來，城鎮(zhèn)化率提升速度趨緩，2018年到2020年，城鎮(zhèn)化率分別比上一年提升0.6、0.33、0.29個(gè)百分點(diǎn)。這其中，一個(gè)重要的原因就是農(nóng)民難以在城里真正立足。

　　國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2020年全國農(nóng)民工總量2.856億人。不少農(nóng)民工在城市就業(yè)都以“零工”形式實(shí)現(xiàn)。然而，城市社保和醫(yī)保等權(quán)益，不少都與就業(yè)息息相關(guān)。這個(gè)群體即使取得城市戶籍，由于就業(yè)不穩(wěn)定，常常與城市基本保障失之交臂。與此同時(shí)，保留農(nóng)村戶籍卻能為其提供新農(nóng)合醫(yī)保、土地權(quán)益等基本保障。

　　目前，農(nóng)村戶籍有著明顯的保障屬性。農(nóng)村社會(huì)保障中的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等保障，便是農(nóng)村戶籍利益的主要內(nèi)容之一。另外，由農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的物化權(quán)以及農(nóng)村現(xiàn)代集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)等權(quán)益帶來的經(jīng)濟(jì)利益構(gòu)成了農(nóng)村戶籍利益的其余內(nèi)容。

　　在此背景下，允許部分進(jìn)城農(nóng)民返鄉(xiāng)落戶是否與城鎮(zhèn)化背道而馳？

　　“允許農(nóng)民返鄉(xiāng)落戶并不阻礙城鎮(zhèn)化。”山東財(cái)經(jīng)大學(xué)鄉(xiāng)村振興研究院執(zhí)行院長崔寶敏說，“反而反映了城鎮(zhèn)化進(jìn)入到更高階段，適應(yīng)了人口流動(dòng)趨勢，即人口雙向自由流動(dòng)，這種雙向流動(dòng)才是真正的自由流動(dòng)。”

　　中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長楊宏山也持相同觀點(diǎn)。他認(rèn)為，允許農(nóng)民返鄉(xiāng)落戶是一種保障機(jī)制，可以起到兜底作用，同時(shí)也是助推城鎮(zhèn)化的重要舉措。

　　不過，楊宏山預(yù)測，山東戶籍新政推出后，短期內(nèi)不太可能出現(xiàn)大量人員落戶鄉(xiāng)村的現(xiàn)象。

　　期望“能人”回流

　　除了助推城鎮(zhèn)化外，山東允許返鄉(xiāng)落戶也與鄉(xiāng)村振興有關(guān)。

　　山東是農(nóng)業(yè)大省。2020年山東農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值突破1萬億元，成為全國首個(gè)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值過萬億元的省份，已連續(xù)31年領(lǐng)跑中國。此外，在國家層面，山東省還肩負(fù)著打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的重任。

　　中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)所研究員陳耀認(rèn)為，山東此舉更多的關(guān)注點(diǎn)在鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵在人，人可以帶動(dòng)城鄉(xiāng)間市場、資金、信息、技術(shù)等方面密切聯(lián)動(dòng)，深度融合。

　　復(fù)旦大學(xué)人口與發(fā)展政策研究中心主任彭希哲分析，中國發(fā)展到現(xiàn)階段，農(nóng)村越來越從小塊土地、小農(nóng)經(jīng)營的模式，過渡到大農(nóng)業(yè)的方向。在這一過程中，傳統(tǒng)的農(nóng)民也逐漸過渡成新型的農(nóng)民，農(nóng)村的功能也在發(fā)生變化。一部分原來在城市里的人，可以帶著技能、資金，回到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)。新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，不再是傳統(tǒng)單向的城鎮(zhèn)化，單向的勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移。

　　“山東此次的做法，可以說是這個(gè)過程中一個(gè)主動(dòng)作為的案例。”彭希哲對中國新聞周刊說。

　　中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長張冀對中國新聞周刊表示，當(dāng)前農(nóng)村的主要問題之一是文化的空殼化非常嚴(yán)重。

　　“雙向發(fā)展一方面是鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城，另外一方面是將能繁榮農(nóng)村文化生活，啟動(dòng)科學(xué)技術(shù)，尤其是有人力資本的人帶入到農(nóng)村。經(jīng)過城市文化熏陶的人重新進(jìn)入農(nóng)村，有利于激活農(nóng)村當(dāng)?shù)氐奈幕�，并把城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理念帶入到農(nóng)村。”張冀表示。

　　鄭風(fēng)田介紹，目前不少地方村委會(huì)選舉的基本條件就是本地戶籍。如果戶籍可以由城市遷往鄉(xiāng)村原籍并可以參與選舉，確實(shí)會(huì)吸引不少原本這個(gè)鄉(xiāng)村走出的“能人”的回流，比如東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份浙江，在這方面就做出了不小的成績。

　　不過，彭希哲也直言，單一的戶籍政策的調(diào)整，很難取得根本成效，治理體系需要整體性，把戶籍改革放在整個(gè)治理現(xiàn)代化的過程中來，通盤設(shè)計(jì)才會(huì)取得最終的效果。